2023年7月，国务院办公厅印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（国办发〔2023〕25号），要求城中村改造要坚持“依法征收，净地出让”。为贯彻落实国家关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的重要工作部署，规范我市城中村改造项目土地及地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收人的合法权益，根据上级有关规定，我市制定出台《佛山市城中村改造项目土地及地上房屋征收与补偿办法》（以下简称本办法）。有关情况解读如下：
一、文件制定背景
（一）必要性
根据《国务院办公厅关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（国办发〔2023〕25号）、《广东省人民政府办公厅关于深入推进城中村改造工作的通知》（粤办函〔2024〕168号）要求，城市人民政府应当明确集体土地上房屋征收补偿责任部门、征收补偿标准和程序，并对依法申请强制执行情形等作出规定；我市于2024年出台的《佛山市人民政府办公室关于积极稳步推进城中村改造的实施意见》（佛府办函〔2024〕59号），亦提出相关工作要求。我市在积极稳步推进城中村改造工作中，需要贯彻落实“依法征收”的基本原则，但此前在市层面尚未制定集体土地以及地上房屋的征收补偿的相关政策，因此亟需结合我市实际制定本办法。
（二）合法性
本办法以《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）和《广东省土地管理条例》等法律法规为基本依据制定，并落实了《国务院办公厅关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（国办发〔2023〕25号）、《广东省人民政府办公厅关于深入推进城中村改造工作的通知》（粤办函〔2024〕168号）、《佛山市人民政府办公室关于积极稳步推进城中村改造的实施意见》（佛府办函〔2024〕59号）等上位政策的工作要求。
（三）可行性
本办法在贯彻落实了国家、省、市最新文件精神的基础上，充分考虑我市土地征收工作实际，并借鉴了广州等地关于城中村改造、集体土地征收等相关政策制定经验，为增强政策的可行性提供了有力保障。
二、制定依据
1.《中华人民共和国土地管理法》
2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》
3.《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）
4.《国务院办公厅关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（国办发〔2023〕25号）
5.《财政部关于贯彻落实规划建设保障性住房等三项工作的意见》（财综〔2023〕39号）
6.《广东省土地管理条例》
7.《广东省人民政府办公厅关于深入推进城中村改造工作的通知》（粤办函〔2024〕168号）
8.《佛山市人民政府办公室关于印发佛山市国有土地上房屋征收与补偿办法的通知》（佛府办〔2023〕21号）
9.《佛山市人民政府办公室关于积极稳步推进城中村改造的实施意见》（佛府办函〔2024〕59号）
三、主要内容及制定要点
本办法共十七条，包含总则、征收程序、征收补偿、附则四部分内容。主要内容如下：
（一）总则（第一至第四条）
总则部分对本办法制定目的、适用范围、工作原则、职责分工进行了明确。其中，本办法适用于纳入本市城中村改造计划且由政府组织实施，依法征收农民集体所有土地及地上房屋，对被征收人给予补偿的行为。
（二）征收程序（第五至第六条）
征收程序部分对征收程序和执行保障机制进行了明确。两 条款对应内容均执行落实《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《广东省土地管理条例》等有关法律法规要求，并强调实施征收时应当保障被征收人合法权益，要求区人民政府按规定听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。
（三）征收补偿（第七至第十三条）
征收补偿部分主要明确集体土地及地上房屋征地补偿的构成及对象，明确土地补偿费、安置补助费的补偿费用执行标准，针对住宅类和物业类征收土地的地上房屋，分类明确补偿安置方式和标准。办法制定要点如下：
1.确立“集体土地所有权+房屋所有权”补偿原则。本办法将集体土地及地上房屋补偿进行分离，其中，对于集体土地的补偿为对集体所有权的补偿，按照征收农用地区片综合地价执行。对于地上房屋的补偿为对集体建设用地使用权和房屋所有权的补偿，分为住宅类和物业类进行补偿。对于集体土地，其土地补偿费和安置补助费按照相关规定进行分配；对于地上房屋，其补偿对象为房屋所有权人。该方式贯彻落实了不动产权证“房屋所有权和建设用地使用权一体登记”的思路。此外，为尊重各区补偿惯例，允许对物业类房屋采用集体土地所有权和建设用地使用权合并补偿。
2.区分权益内、外的补偿，增强对村民合法权益的合理保障，提高公平性。本办法对住宅、物业类地上房屋提出了分类补偿安置的方式和标准，并对两类房屋区分了权益内、权益外的补偿差异。对于住宅类地上房屋，注重保障被征收人的居住权益，允许通过认定宅基地用地面积的一定倍数或者认定建筑面积的一定比例确定权益内补偿面积，并按权益内补偿面积进行补偿，避免了只根据已建建筑面积进行补偿带来的不公平性。对于权益外补偿面积，即既无合法证明、又超出各区认定的符合权益内保障范畴的已建建筑面积，则只能实施货币补偿，且补偿标准不得超出房屋建安成本。
3.规范补偿方式，并保障补偿方式选择的多样性。对于住宅类地上房屋，权益内面积允许通过产权置换安置、直接货币补偿或者两者相结合等方式对被征收人进行补偿。在产权置换方面，明确产权置换原则上应按照国有划拨性质置换，并支持通过购买存量商品住房的方式进行安置。对于物业类地上房屋，则通过按不超认定建设用地面积的0.8倍或认定建筑面积1:1确定权益内补偿面积，按权益内补偿面积采用产权置换安置或直接货币补偿对被征收人进行补偿。
4.在确立总体框架和思路的基础上，为各区实际推进征收补偿工作预留一定弹性。一是对于权益内补偿面积的认定，允许各区依据证载情况，同时结合现状测绘、历史用地与建设情况及宅基地建房管理规定等，开展农村村民住宅的用地面积认定和房屋建筑面积认定工作。此外，允许各区明确权益内补偿面积与认定用地面积、认定建筑面积的倍数及比例关系。二是对于购买存量商品房用作安置，允许各区考虑商品住房与国有划拨性质住房的价值差异，以及商品住房与项目现址的区位差异，合理设定换算系数。
（四）附则（第十四至第十七条）
征收补偿部分对“现状建筑面积”“权益内补偿”等名词作出解释，并明确了实施细则、解释责任、实施时间等内容。其中，明确本办法未尽事项，由各区人民政府结合本区实际制定实施细则；提出了过渡期规定，明确本文件施行前已发布征地补偿安置公告或补偿方案已经农村集体经济组织表决通过的项目，按照原补偿方案执行。