摘 要
为全面客观了解《佛山市供用电安全管理办法》（以下简称《办法》）的实施效果和执行情况，对实施过程中出现的问题进行梳理和研究，达到进一步完善相关制度的目的，按照佛山市司法局相关计划安排，在佛山市发展和改革局的具体组织与实施下，成立评估小组。通过开展社会调查、举行座谈访谈等形式，从合法性、合理性、协调性、可操作性、规范性以及实施绩效（实效性）等方面，对《办法》开展了立法后评估工作。
评估显示，在合法性方面，《办法》在设立依据、设立主体、法定程序和规定内容上符合相关法律规定；在合理性方面，《办法》体现了公平、公正原则，条款设置基本合理，各项管理措施基本恰当，采用对行政相对人权益损害最小的方式实现立法目的，法律责任与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当；在协调性方面，《办法》目前与其他公共政策尚不存在内容交叉重叠、相互抵触等问题，与配套制度相互衔接，但配套制度的完备性有待改善；在可操作性方面，《办法》基本可以满足行政管理需求，使供用电安全管理工作高效进行，规定的程序正当；规范性方面，《办法》的制定严格按照规章制定的相关程序进行，逻辑结构严谨，表述清晰；在实效绩效（实效性）方面，《办法》实施以来，各主体普遍均能遵守和执行相关规定，对于人身和财产的保护都起到了积极的作用，基本能适应经济社会发展情况。但还有相当一部分电力用户对于《办法》的知悉程度较低。
根据评估结果，就《办法》提出相关建议，包括加强《办法》的宣传与指导，加强政府部门之间关于供用电安全监督管理的协调与沟通等。
《佛山市供用电安全管理办法》
立法后评估报告
立法后评估是法律、法规、规章实施一段时间后，对法律、法规、规章的实施效果、作用发挥以及存在的问题进行的跟踪调查和综合评估。立法后评估的目的主要是为了及时发现需要调整、规范的各种实际问题，为完善法律规范、提高立法水平提供基础性资料和参考借鉴。
《佛山市供用电安全管理办法》（2021年修正）于2019年3月5日由佛山市人民政府令第6号发布，2021年1月15日佛山市人民政府令第13号第一次修正。《办法》实施以来，有效规范了供用电行为，维护了供用电秩序，保护了供电企业和电力用户的合法权益，保障了供用电安全和社会公共利益。
目前，修正后的《办法》实施已满三年，根据《广东省政府规章立法后评估规定》，同级政府法制机构认为有必要进行立法后评估的，应当进行立法后评估。
为协助行政机关规范规章立法后评估工作，进一步提高政府立法质量、增强政府立法科学性，促进规章有效实施，按照市司法局相关计划安排，佛山市发展和改革局成立评估小组，严格按照《广东省政府规章立法后评估规定》，于2024年4月开始对《佛山市供用电安全管理办法》开展立法后评估。
本评估报告主要分为三个部分：第一，评估工作的基本情况，主要是对评估目的、评估方法以及评估工作的开展进行简要说明和介绍。该部分是对开展本次评估的前提性和基础性的论述。第二，《办法》实施的具体评估。从合法性、合理性、协调性、可操作性、规范性、实施绩效（实效性）六个方面对《办法》作出评估。第三，根据《办法》的具体评估，得出评估结论并提出建议，主要针对评估过程中发现的问题，重点提出《办法》今后进行修订改善的建议。
一、评估工作的基本情况
（一）评估目的
本次评估主要目的，是严格贯彻党和国家全面推进依法行政的总体要求，充分结合佛山市供用电安全管理的实际，对《办法》的实施效果进行评价，全面梳理其中可能存在的问题，并对制度设计的合法性、合理性、协调性、可操作性、规范性等进行论证，有针对性地提出立法完善建议，以期为该规章的后续修改与完善作必要的研究储备。
（二）评估方法
本次评估主要采用了以下评估方式：
1.问卷调查。为了多方面了解电力用户对于《办法》的看法，评估小组设计了《关于〈佛山市供用电安全管理办法〉基本情况调查问卷》，通过微信、相关部门派发等形式向电力用户开展了问卷调查。问卷共设计了19道题目，主要内容是由电力用户对《办法》的了解程度、了解渠道、宣传情况、政府部门履职情况、制度的落实情况、实施效果、存在的主要问题等表达自己的看法。问卷调查采取匿名方式回答问题，收回有效问卷共135份。
2.召开专题调研座谈会。2024年7月10日，评估小组组织在佛山市发展和改革局3楼会议室组织召开了《佛山市供用电安全管理办法》立法后评估专题调研座谈会，会议就《办法》的宣传普及、贯彻落实、实施后的总体社会效果，《办法》中关于部门职责的规定、法律责任等方面进行了讨论。其中，佛山市司法局、佛山市应急管理局、佛山市供电局、下属镇街、村委（居委）、佛山市电力行业协会等单位派员参加了座谈会，同时还邀请了一般电力用户（包括居民、工业、商业）、重要电力用户、电力工程建设单位、电力行业专家参加座谈会。
3.实地调研。2024年6月27日和6月28日，评估小组分别到佛山市政府、广东顺控发展股份有限公司、南方医科大学顺德医院（佛山市顺德区第一人民医院）、中国人民银行佛山市中心支行、佛山市水业集团公司（沙口水厂）等重要电力用户进行了立法后评估专题调研活动，了解重点电力用户对于《办法》的落实情况并听取了各调研单位对《办法》 的实施情况、实施成效、实施过程中遇到的问题以及修改完善的建议。
4.相关立法比较分析。将《办法》规定的内容与《中华人民共和国电力法》《中华人民共和国安全生产法》《广东省供用电条例》《广州市供用电条例》等规定进行对照分析，深入分析《办法》的合理性、协调性、可操作性和规范性等内容。
（三）评估工作的开展
本次评估分为评估准备阶段、评估实施阶段和评估结论形成阶段三个阶段。
1.评估准备阶段
这一阶段从2024年4月15日至5月15日止。主要工作包括成立评估小组、制定评估方案、设计调查问卷、拟定座谈会提纲、收集和整理文献资料等。
2.评估实施阶段
这一阶段从2024年5月16日至2024年6月30日止。主要工作包括发放调查问卷、实地调研、组织座谈会等，广泛听取意见建议，通过多种形式收集《办法》实施的相关信息，并对收集的信息资料进行分析。
3.评估结论形成阶段
这一阶段从2024年7月1日至2024年7月30日止，主要工作包括评估小组对初步结论进行研究论证、撰写评估报告、组织专家对评估报告进行论证，在上述工作完成后，正式形成评估报告。
（四）调研情况
1.问卷调查情况。本次共收回135份有效调查问卷，根据调查问卷结果显示，有七成的被调查对象知悉《办法》，接近三成的被调查对象对《办法》不了解，八成以上的被调查对象都能够遵守《办法》的相关规定，仅有1个被调查对象称曾因供用电安全问题受到过处罚。
2.实地调研情况。本次共实地走访了五家重要电力用户，通过实地走访了解，重要电力用户基本上都能按照《办法》的规定，在供电企业的引导下完成其义务并配备合规的设施、设备，对于供用电安全问题都较为重视，有个别企业还实现了全智能化管理，实时监控配电房、用电设施设备的相关情况。走访的重要电力用户对于《办法》的相关规定认为较为切合实际，暂时未有急需调整的情形。
3.座谈会情况。评估小组为本次立法后评估邀请了十数个单位开展座谈会，综合各单位的意见，焦点主要为部门协调执法、普法宣传与专业培训、电力用户引导及规范等方面。
二、《办法》实施的具体评估
（一）合法性评估
1.规章制定的主体合法性。《佛山市供用电安全管理办法》（2021年修正）于2019年3月5日由佛山市人民政府令第6号发布，2021年1月15日佛山市人民政府令第13号第一次修正。2015年5月28日，经广东省人大常委会表决通过，佛山市人民政府作为设区的市人民政府，根据《中华人民共和国立法法》（2015修正版，现已修订）第八十二条规定，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。因此，《办法》的制定主体合法。
2.内容的合法性。《办法》主要依据《中华人民共和国电力法》《中华人民共和国安全生产法》和《广东省供用电条例》等有关法律法规，结合佛山市供用电实际情况制定，主要制度没有违反相关法律法规定及国家有关政策。
3.程序的合法性。根据《规章制定程序条例》的规定，规章制定应经过立项、起草、审查、决定、公布、备案的程序。《办法》经佛山市经济和信息化局报送立项申请后，经佛山市人民政府批准后起草规章。起草时广泛听取了有关机关、组织和公民的意见，并将《办法》草案及说明向社会公布征求意见。规章送审稿经佛山市法制局进行审查后提请佛山市人民政府进行审议，经政府常务会议决定后于2019年3月5日公布。《办法》已向国务院完成备案，同时报省人民政府备案。2021年《办法》经佛山市人民政府批准后进行修订，修订过程中也听取了有关机关、组织和公民的意见，修订后的《办法》由佛山市司法局进行审查，并经佛山市人民政府常务会议决定后于2021年7月发布。修订后的《办法》已向国务院备案和省人民政府备案。《办法》的制定和修改程序符合《规章制定程序条例》的规定。
（二）合理性评估
1.立法的正当性。正当性，即立法内容符合公平、正义的基本价值观念，符合社会公共利益。《办法》的立法目的是规范用电行为，维护供用电秩序，保护供电企业和电力用户的合法权益，保障供用电安全和社会公共利益。对《办法》的条款逐一进行了评估，《办法》中对供电企业管理的要求，电力用户管理的要求，都较好地体现了立法正当性的要求，如对于供电企业要求，其作为供电服务企业并且作为政府与电力用户之间的重要沟通桥梁，应保障公众的知情权，亦应承担指导电力用户制定相关用电安全管理制度的责任，完全符合社会公众利益的要求。根据调查问卷的情况，知悉《办法》内容的被调查对象中有90%都认为《办法》中的内容符合我市实际情况。
2.立法的平等对待原则。平等对待原则，即立法不存在对同类权利义务主体的差别化对待和处理的规定。《办法》涉及的行政管理相对人，既包括单位，也包括个人，对有关行政管理相对人权利与义务的规定，不存在针对该领域某类主体的歧视与差别对待问题。
3.立法的最小侵害原则。《办法》中的各项管理措施均为必要、适当，并未超出合理限度设定损害行政相对人权益的情形。
4.过罚相当原则。过罚相当原则是指法律责任是否与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十四条及《广东省规章设定罚款限额规定》第二条规定，地方性规章可以在法律、行政法规或者地方性法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规或者地方性法规的，规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚，设定的罚款数额不得超过二十万元。《办法》第四章规定了违反《办法》中规定的法律责任，其中第三十三条、三十四条、三十五条、三十七条、三十八条均是按照《广东省供用电条例》的规定设定了行政处罚；第三十六条对于“危害供用电安全，扰乱正常供用电秩序的行为”，设定了两级处罚，分别“违反本办法第十四条规定的，由电力行政主管部门责令改正，给予警告”和“情节严重或者拒绝改正的，可以中止供电，并处5万元以下罚款”，该条根据不同的违反行政管理秩序行为的事实、性质、情节与社会危害程度设定了不同种类的处罚，且金额并未超过《广东省规章设定罚款限额规定》的规定，符合过罚相当的原则。
（三）协调性评估。
1.与相关同位法之间的协调性。与相关同位法之间的协调性是指政府规章与同位阶的立法是否存在冲突。未发现《办法》与同位阶立法存在冲突的情形。
2.与配套制度之间的协调性。与规定的制度之间的协调性是指政府规章与规定的制度是否互相衔接。目前与办法相关的制度有《佛山市顺德区农业生产安全用电监督管理工作指引》等，该些配套制度细化了《办法》中的规定，如《佛山市顺德区农业生产安全用电监督管理工作指引》适用于顺德区农业生产用电的安全监督管理工作，将用电安全管理细化至农业生产领域。未发现配套制度与《办法》存在冲突的情形。
3.配套制度的完备性。目前除了上述顺德区制定的工作指引以及佛山市供电局编制的应急预案外，《办法》的配套制度并未深入开展。
（四）可操作性评估
1.规章是否有针对性地解决行政管理中存在的问题。《办法》明确了政府各部门之间的职责以及参与到供用电过程当中的参与者各方的规范，基本可以满足行政管理需求。
2.规章规定的措施是否高效、便民。《办法》中对电力行业协会、供电企业、电力用户、电力工程建设单位等不同主体明确区分义务，按照政府部门——行业协会、供电企业——电力用户、电力工程建设单位进行三级设置，在各级之间进行衔接，使供用电安全管理工作能够高效进行。
3.规定的程序是否正当、简便，易于操作。《办法》中规定的程序正当，大部分都较为简便、易于操作，但个别条款规定因受制于实际条件，缺乏操作性。
（五）规范性评估
1.立法技术是否规范。《办法》的制定严格按照规章制定的相关程序进行，立法规范。
2.逻辑结构是否严密，表述是否准确，是否影响到政府规整的正确、有效实施。《办法》分为总则、安全保障、监督管理、法律责任和附则五个部分。其中，总则部分明确了立法依据、立法目的、适用范围、各部门职责；安全保障部分明确了供电企业和电力用户的义务和责任；监督管理部分明确了电力行政主管部门的监督管理措施；法律责任部分明确了违反《办法》的责任后果；附则部分对于《办法》中的部分表述进行解释及实施时间。《办法》逻辑结构严谨，表述清晰，无明显的语病、语法等语言不规范问题。
（六）实效性评估（实施绩效）
1.实施的基本情况
（1）电力行业协会的《办法》执行情况。自《办法》实施以来，电力行业协会执行情况如下：①编制建议性规范，在协会会员内部引导推行；②积极引导电力用户、电力建设施工及各参建单位依法执行安全供用电各项规范要求，每年举办佛山市创建“安全、优质、文明”用户电力优质工程活动，评选出20个左右项目在协会内部作为优质工程样板全市推广宣传，引导会员单位提高电力工程建设的施工质量和管理水平；③推进佛山地区信用体系建设，在本地区电力行业形成良好“电力诚信”氛围环境。2013-2023这十年期间，协会在176家企业会员中大力开展电力企业信用评价工作，共计51家企业申报并全部获得AA级及以上诚信等级，其中AAA及AAA-等级会员达到17家，接近会员总数十分之一；③每年组织会员单位签订行业自律公约，提供与供用电安全有关的信息咨询、宣传培训等服务。
（2）供电企业的《办法》执行情况。自《办法》实施以来，供电企业执行情况如下：①严格落实对于电力设施的维护和管理责任，对自有电力设施均设置了安全保护装置和安全标志；②通过在营业厅公示栏、印发小册子、网上公开等方式对服务标准、资费标准进行公开；③编制了突发事件应急预案并报电力行政主管部门备案，且后续因应实际需要及时修编突发事件应急预案，举办了应急救援人员培训班，佛山五区目前共配备了38台发电车；④各区供电企业在辖区范围内对重要电力用户制定用电安全管理制度和编制用电安全事故应急预案进行指导，并多次与重要电力用户举行应急演练；⑤定期对公用供电设施进行巡视、维护和检修，各区供电企业对辖区内的电力用户进行日常巡查；⑥日常协助电力行政主管部门开展供用电安全检查工作，发现有用电安全隐患的及时发出整改通知，并向电力行政主管部门报告发现的危害供用电安全的情况，并进行了供用电安全宣传。但是在调查问卷的填写人中有将近三成的民众对于《办法》仍是一无所知，《办法》的宣传力度稍显不足。
（3）电力用户的《办法》执行情况。根据调查问卷、实地走访、座谈会了解的情况，结合自《办法》实施以来关于供用电安全的行政执法情况来看，《办法》自发布以来得到了电力用户的普遍遵守和执行，在日常的检查当中，虽有部分电力用户存在违反用电安全的情形，但大部分电力用户还是能够遵守和执行《办法》规定，而存在违法情形的用户在村委、居委、镇街工作人员的劝导下基本上都能及时纠正违法行为。在本次回收的123份有效的调查问卷中，只有一个调查对象称曾经因用电安全问题曾经受到过处罚，而近几年的行政执法过程中也没有因违反《办法》被正式立案处罚的案件。
2.实施的社会效益
自《办法》实施以来，我市供用电安全得到了有效的保障，没有发生过重大的用电安全事故，对于电力设施的保护也有了明显的改善，基本上所有的电力设施都设置了安全保护装置和安全标志，配电房等建设日益规范，重要电力用户近几年在供电企业的督促下，也完善了应急电源的配备和外部应急电源接入条件。《办法》的实施对于人身和财产的保护都起到了积极的作用。
3.经济社会发展适应情况
《办法》实施以来，基本能适应经济社会发展情况，目前未发现有明显滞后于经济社会发展的规定。但随着新兴事物的兴起与发展，《办法》应及时更新修订，如目前低空领域的发展日渐蓬勃，低空领域经济的发展对于供用电安全方面的影响会日渐明显，如无人机等其他低空领域使用行为应考虑纳入规范的范围。
三、评估结论及建议
（一）评估结论
通过对《办法》的全面评估，从总体上来看，《办法》立法质量较高，立法执行情况较好。
（二）建议
1.加强《办法》的宣传。根据评估的结果，《办法》的规定已基本完善，但在立法后评估的调研过程中发现，相当一部分电力用户对《办法》缺乏了解，部分镇街也反映因供用电安全管理专业性强，其工作人员的专业能力有所欠缺且有基层工作人员对于电力用户类型的划分也存在不明晰的情况。后续建议通过与学校、社区等联动针对不同的受众开展多样式的普法宣传活动。另外，建议电力行政主管部门连同供电企业、电力行业协会等为基层工作人员、电力用户的专业服务人员提供培训，加强专业能力。
2.加强部门之间的沟通与协调。因供用电安全管理涉及事项众多，如对树障、不合规建（构）筑物的清理问题、安全生产问题等，该类问题涉及市城管局、市应急管理局等其他部门职责。在本次立法后评估调研的过程中，关于部门之间如何协调及履职的问题，多个部门均提出了意见，因此，建议在执法过程中加强部门之间的沟通与协调，共同做好供用电安全的管理工作。